Ekonomi Notları – 36
Ömer Madra: Geçen haftadan bir vaadimiz vardı, bugün esas olarak onun üzerinde herhalde durmalıyız; özelleştirmelerin yapılmaya başlanacağı konusunda haberler yükselmişti. Milli Piyango idaresinin ya da THY gibi şirketlerin özelleştirilerek ekonomik reformlar ve kalkınma için kaynak yaratılacağı diyelim. Bu konuda biraz bilgiye ihtiyaç var, özelleştirmeler hakkında genel bir çerçevede ne denebilir?
Hasan Ersel: Bence biraz geriye dönüp, “özelleştirmenin amacı nedir?“ diye sormakta yarar var. Özelleştirme dediğimizde kamu mülkiyetindeki iktisadi kuruluşların özel sektöre devri anlaşılıyor. Buna neden gerek duyuluyor? Diğer ülkelerin deneyimleri de gözönüne alındığında üç farklı gerekçe ile karşılaşıyoruz. Bunlardan ilki üretimin toplumsal organizasyon biçimini değiştirmek. Üretimi toplumsal amaçlarla yürüten kamu kuruluşları yerine kâr amacı güden özel kesimin yapmasını sağlamak. Bu niçin istenebilir? Bir gerekçe ideolojik olabilir. Bu tür faaliyetlerin özel kesim tarafından yapılmasının toplumsal açıdan daha doğru olduğu inancı bu tür bir tercihe yol açabilir. Ancak bu noktada da bir anımsatma yapmakta yarar var. Burada sözü edilen günlük yaşamda kullandığımız bireysel mal ve hizmetlerin üretilmesidir. Kamusal malların değil. Bu konuya ideolojik açıdan yaklaşanlar bile kalkıp “orduyu özelleştirelim” ya da “adalet hizmetlerini özelleştirelim” demiyor.
ÖM: ABD’de hapishaneler özelleştirildi, ama o başka bir şey herhalde.
HE: Hapishaneleri özelleştirdiler ama hakimleri değil. Üretimin toplumsal organizasyon biçimini değiştirmeye yönelenlerin bir kısmı ise daha somut ve pragmatik bir gerekçeye dayanıyorlar. Üretimin özel ellerde olması durumunda bu faaliyet sonunda ortaya çıkan sonuçtan doğrudan etkilenen (kâr ya da zarar eden) birileri olacaktır. Dolayısıyla bu faaliyetlerin yürütülmesinin sorumluluğu bu kişilerde olacaktır. Kamu mülkiyeti olduğunda bu tür sorumluluk ilişkisini tanımlamak zorlaşmaktadır. Çünkü sonuçta kamu kesimi bir bütün olarak toplumsal bir amaç için çalışmakta, bir kamu kuruluşu bunun sonunda zarar ederse bu bütçeden aktarımlarla telâfi edilebilmektedir. Bunu yapmanın gerekçesi de toplumsal yarar olmaktadır. İşte bu durumda da söz konusu faaliyeti yürütenlerin, eylemlerinin sonucu ile olan ilişkisi zayıflamaktadır. O zaman da sözkonusu kuruluşlarda etkinliği artıracak önlemler almayı özendiren bir yapı oluşmamakta, tersine bu önlemleri almak zorlaşmaktadır. İşte bu nedenle, özel kesim tarafından üstlenebilecek faaliyetlerin devri, ekonominin etkinliğini artıracağı için yararlı olacağı düşünülmektedir.
Özelleştirme için ileri sürülen ikinci gerekçe tamamen başka bir soruna yönelik. Burada amaç mülkiyeti tabana yaymak… “İnsanlar malik oldukları şeylerle daha yakından ilgilenirler, onlara sahip çıkarlar" görüşünden hareket ediliyor; bağlılık duygularını arttırmak, toplumda sorumluluğu yaymak için bu yola gidiliyor. Anımsadığım önemli bir örnek S.Arabistan’da 1980’lerde yapılan özelleştirme. Suudi Arabistan’da mülkiyet yoğunlaşmasının çok fazla olduğunu düşünen yönetim, özelleştirme yoluyla mülkiyeti yaymaya yönelmişti.
Bir defalık gelir
ÖM: Neyi özelleştirdiler S. Arabistan’da?
HE: Bazı kamu tesislerini halka sattılar. Ama bu bir şirket ya da kişiye satış biçiminde değil, hisse senetlerinin halka satılması yoluyla gerçekleştirildi.
Özelleştirme için üçüncü neden kamu kesimine kaynak temin etmektir. Bu “malımı satayım bununla elde ettiğim kaynağı kullanayım” düşüncesidir.
Galiba sonuçta Türkiye’ye geldiğimiz nokta bu. Oysa, buradan başlamamıştık. Türkiye’de 1980’lerin ortalarında özelleştirmeden söz edildiğinde de gönderme yapılan ilk gerekçe, yani üretimin toplumsal organizasyon biçiminin değiştirilmesi, idi.
Özelleştirmenin kaynak temini amacıyla yapılması durumunda dikkat edilmesi gereken önemli bir nokta var. Bir adam düşünün, kendisine ailesinden miras kalan ev, han, hamamları satıp lüks yaşamını finanse ediyor. Bir de kendisine miras kalan bu tür mülkü satarak yine ailesinden devraldığı borçları ödeyen bir kişiyi düşünelim. Herhalde ilkini saygın bir davranış olarak kabul etmek olanaklı değil. Ama ikincisinde mülkün satılmasının için kabul edilebilir bir gerekçe var.
Şimdi benzer bir durumu kamu kesimi için düşünelim. Hükümetin, “kamu açığım çok yüksek, şu malımı satayım da onunla açığı finanse edeyim” dediği zaman bunun kamuoyunu ikna etmesi olanaklı değil. Çünkü hükümet bu yolda devam ederse, kamu açıkları da sürer gider, yarın ya da öbür gün de satılabilecek kamu malı tükeneceğinden yine kamu açıklarının finanse edilmez olduğu dünyaya döneriz. Kamu mülkiyetindeki varlıklar da çarçur edilmiş olur.
ÖM: Şapa oturursunuz.
HE: Buna karşılık, özelleştirme hasılatıyla kamu kesiminin birikmiş borcunu azaltmayı hedeflerseniz, bu bir dereceye kadar savunulabilir. (Bir dereceye kadar diyorum, çünkü “daha fazla kamu geliri topla, daha az kamu harcaması yap, borcunu düşür, kamu mülkü de kamuda kalsın” denebilir) Bu durumda söylenen şudur. “Kamu borcu çok yüksek. borcun yüksek olması benim ilerideki gelirlerimi kullanma biçimimi etkiliyor. Örneğin fakirlere yardım edecekken faiz ödemesi yapmak zorunda kalıyorum. Bunu değiştirebilmek için kamu mülkünün bir kısmından vazgeçmem toplumsal açıdan daha yararlı olacaktır.”
Bu amaca yönelik bir özelleştirme, IMF tarafından destekleniyor ama buradan elde edilen hasılat kamu geliri olarak kabul edilmiyor.
ÖM: Ne demek bu?
HE: Bu sürekli bir gelir değil. Bir defalık. Bunun bütçeye dahil edip, sanki her zaman temin edilebilir bir gelirmiş gibi gösterilmesi, olayın niteliğinin açıkça görülmesini engelleyen bir uygulama. IMF bu nedenle, bunun normal bir kamu geliri olmadığının açıkça belirtilmesini, kamu oyunun bilgilendirilmesini istiyor.
Bence bu tutum çok doğrudur.
ÖM: O zaman sadece borcu kapatmak için...
HE: Aslında bu biraz daha genelleştirilebilir bence… Söz gelimi, özel kesimin rahatlıkla yapabileceği bir faaliyeti özelleştirerek elde edilen hasılat ile başa bir alandaki yatırımlar finanse edilebilir. Bu durumda kamu kesiminin varlık bileşimi değişmektedir. Örneğin kamu kesiminin tekstil tesislerini satıp, ileri teknoloji üreten laboratuarlar kurması gibi…
Asıl önemli olan nokta, kamu kesiminin “malımı sattım, har vurup harman savurmakta olduğum keyifli yaşamı sürdüreyim”e benzer bir mantıkla hareket etmemesi. Bunu kimse hoş karşılamıyor.
Aslında buna izin de yok. Türkiye’nin de kuralları buna izin vermez. Yasalarımıza göre özelleştirme yoluyla elde edilen hasılat bütçeye gelir kaydedilemez. Çok istisnai bir uygulama yapıldığında ise açıkça bütçe kanununa bir madde eklenmiştir.
İşte geldiğimi nokta galiba bu. Özelleştirmenin üretimin yapısını değiştirme amacıyla yapılması arka plana atıldı, borç yükünü azaltma yollarından biri olması gündemde kaldı.
ÖM: Yani kaynak temini ağırlıklı bir şekilde yapılıyor. Üretimin toplumsal yapısını veya mülkiyetin tabana yayılması değil de “dara düştük özelleştirelim” fikri hakim.
HE: Öyle oldu. Ama burada da bazı sınırlar var. “Devlet elindeki herşeyi satsın ve bu işten kurtulsun” diyebilirsiniz. Ama kamu kesiminin işleyebilmesi açısından bakıldığında bunun olmayacağını göstermek olanaklı. John Waterbury’nin Sonsuz Yanılgılar Karşısında (İstanbul, Yapı Kredi Yayıncılık, 1997) adlı bir kitabı var. [İngilizcesi de Exposed to Innumerable Delusions (Cambridge, Cambridge University Press, 1993)] Prof. Waterbury Princeton Üniversitesinde siyasal bilimler profesörü idi. Şu anda da Beyrut Amerikan Üniversitesi’nin rektörü. Bu kitap Meksika, Mısır ve Türkiye ve Hindistan’da kamu sektörü, kamu sektörünün gelişme biçimini, çıkar ilişkileri, siyasal güç dengelerinde kamu iktisadi kuruluşlarının oynadığı rolü etraflı bir biçimde inceliyor ve önemine dikkati çekiyor.
Buradan çıkan önemli bir sonuç var. O da bu kuruluşların üstlendikleri işlevin gözardı edilemeyeceği. Bu kuruluşları özelleştirerek bu işlevlerden kurtulmak olanaklı değil. Bazı özelleştiremeyecek kamu iktisadi faaliyetleri de var. Örneğin Türkiye’de tarım desteklerini veren Toprak Mahsulleri Ofisini düşünelim. Kâr etmesi olanaksız. Ama tarımda fiyat oluşumunu etkileyebiliyor, çünkü tarımsal destek politikasının en önemli kurumlarından birisi. Orada etkinlik sorunu yok mu? Var tabii.. Böyle bir kuruluşu özelleştiremeyeceğinize göre buradaki etkinlik sorunlarını çözmek için başka yollar aramak gerekiyor. Demek ki kamu kesiminde etkinlik sorununu sadece özelleştirmeyle çözüleceğini beklememek gerekiyor.
"Toplumsal yarar" keyfiliğe gerekçe oldu
Bir başka konu da bazı kamu iktisadi kuruluşlarının yarattığı “dışsal yararlar” (external economies). Kimsenin fabrika kurmadığı bir yöreye devlet gitti bir fabrika kurdu. Fabrika kâr etmiyor. Ama o bölge insanına çalışma disiplini getirdi, yani “işçi”yi yarattı. Bir süre sonra, işçinin var olduğunu gören özel kuruluşlar o bölgeye gelip yeni tesisler kurabilirler. Ama kimse, o devlet fabrikasına bu gelişmeyi olanaklı kıldığı ve özel kuruluşlara dışsal yarar (eğitilmiş işçinin ortaya çıkması) sağladığı için ödeme yapmaz. Bu tür tesislerin varlığı hem iktisadi bir faaliyet yaratıyor hem de piyasanın kolay kolay, hatta hiç, hesaba katmayacağı dışsal yararlar sağlıyor. Dolayısı ile bu tür kuruluşların zarar ediyor olmaları toplumsal açıdan kötü olduğu anlamına gelmez. Ama bu özelliğini uzunca süre koruma durumunda olacak böyle bir tesisi de özelleştirmek olanaksızdır.
Türkiye’nin karşılaştığı sorun ne? Toplumsal yarar doğdu mu, doğmadı mı? Bu sorunun yanıtı ciddi olarak verilir olmaktan çıktı. “Toplumsal yarar” ifadesi hesabı verilecek bir ölçüt olarak değil, keyfiliğin gerekçesi olarak kullanıldı.
ÖM: Evet, kamu yararı, hep senin ısrarla üzerinde durduğun, bu programlarda çok sık dile getirilen hususlardan bir tanesi, yani para ile ölçülemeyecek bazı kamu yararı gibi çok temel kavramların da güme gitmemesi lazım.
HE: Evet. Bu anlamda tamamen ticari bir kurum gibi görülen THY’nin özelleştirilmesi olayına bakalım. Diyelim ki ben geldim THY’yi aldım. THY oldu “Hasan Hava Yolları”! Hangi hatların kârlı olduğuna baktım. Varsayalım ki “Ankara ve İstanbul ve dış hatlar kârlı, diğerleri değil” sonucuna vardım. (Yanlış bir izlenim vermek istemem. Bu bir araştırmaya dayanmıyor. Tümüyle varsayımsal bir örnek) Kârlı olmayan hatları kapatmak benim için en uygun çözüm.
Peki, ben bunu yapınca, ülkenin büyük bir kısmına hava yoluyla gidilememiş oluyor. Gereğinde yaşam kurtaran, o kadar dramatize etmesek bile Kars’a, Van’a, Trabzon’a çabuk gitmeyi gerektiren durumlarda büyük önem taşıyan bir hizmeti vermemiş oluyorum. Bana sorduğumuzda, “ben özel sektör mantığı ile hareket ediyorum, kârıma bakıyorum, Ankara-İstanbul seferlerini gayet güzel yapıyorum, hatta daha önceki durumdan daha iyi hizmet veriyorum. Öteki hatlara uçmuyorum, çünkü kârlı değil” diye kendimi savunabilirim.
Peki Türkiye’deki insanlar böyle bir havayolu istiyor mu? Büyük bir olasılıkla hayır.
ÖM: Şirketin kârlılığı açısından çeşitli yerlere olan seferleri kaldırmak makul olabilir, ama...
HE: O zaman bu soruna bir çözüm bulmak gerekir. Akla gelebilecek bir çözüm sadece İstanbul-Ankara hattını özelleştirmektir. Yapılabilir. Ama iki noktaya dikkat etmek gerekir. Bunlardan ilki bu durumda elde edilecek hasılatın, tüm THY’yi özelleştirmeye oranla çok daha az olacağıdır. İkincisi de THY’nin kârlı hattı elinden çıkarmış, zararlı hatlarda çalışmakta olan bir kuruluş haline geleceğidir. İkinci bir yöntem de özelleştirme yapılırken, THY’nin uçmakta olduğu her yere uçulması koşulunun zorunlu kılmaktır.
Bu tür olaylarla karşılaşan yalnız biz değiliz, İngiltere’de ta başta demiryollarını devletleştirmeye kalktığınız zaman Margaret Thatcher hükümetinin ilk koyduğu koşul, ara istasyonlarda durulmasıydı. Aksi halde Glasgow-Londra hattında çalışan bir tren için en uygun gidiş biçimi Glasgow’dan yolcuları alıp hiç durmadan Londra’ya gitmek olacaktır.
Bu koşulun konmasının sonucu nedir? Özel demiryolu işletmesinin kârı azalacaktır. Bu durumda da tren işletmesi daha düşük bir fiyattan satılabilir. Aynı durum THY için de geçerlidir. Yani özelleştirmenin böyle bir toplumsal amacı sağlamak kaydıyla yapılması istenirse, hasılattan fedakârlık gerekecektir.
Koşulları anlatmak gerek
ÖM: Bu da günün temel problemlerinden biri, Porto Alegre’de de bütün insanların deliler gibi toplanıp tartıştıkları meselelerden bir tanesi bu, nasıl bir denge kurulacağı. İngiltere örneğine dönersek, dediğin gibi kamu yararı gözeten bazı uygulamalar olmakla beraber son derece de eleştirilen yönleri hâlâ var, ölümlü kazaların sayısı müthiş artıyor, vs.
HE: Tabii. Firmaların çıkarlarına uygun geleni yapacağı, bunun bazen toplumsal açıdan zarar doğurabileceğini Türkiye çok iyi bilir. Başka türlü bir örnek vereyim. Türkiye’de bir millileştirme hareketi vardı 1930’larda, İstanbul’daki tramvay, enerji şirketleri vs. millileştirildi. Ancak devralınan makine, teçhizat, vs. hurda durumdaydı. Niye? Firma bakmak istemiyordu, boşvermişti, yeni yatırım yapılmıyordu. (Türkiye millileştirecek diye boşvermiş değildi. 1929 buhranı herkesin üzerine çökmüştü, sermaye merkeze çekiliyordu.) Ortaya çıkan sonuç toplumsal bakımdan iyi değil, ama firma açısından akılcı.
Ben arada kızıma söylüyorum, iktisadın bana öğrettiğine göre, akılcı davranacaksam elinde ne varsa ölmeden bir gün evvel yemiş olmam lazım. Ona birşey kalmayacak yani…
Ama biz bunu istemiyoruz, koşul koyuyoruz. Öyle olunca daha önceki bu daha önceki kararları etkiliyor. Bu da dönüp dolaşıp, kuruluşun değerini etkiliyor.
O zaman da özelleştirme yaparken bunun iyi anlatılması gerekli. “Bakın, biz bunu özelleştiriyoruz ama şu şartları koyuyoruz ki şu toplumsal amaç sağlansın. Bunun sağlanması da kârlılığı azaltıyor. Bu nedenle de satış fiyatı düşük”, biçiminde bir açıklama yapılması, hesap verilmesi gerekli.
ÖM: Bu noktada çok önemli bulduğum bir noktaya tekrar dönecek olursak, ana amaç olarak darda kalan ekonomik buhran, vs. çeşitli sebeplerle bir yapıda “illa bir kaynak bulalım” şeklinde bir argümanla özelleştirmelere gidilirse iki soru geliyor aklıma; bir tanesi, kaynak bulmak için yapılsa da, bu kaynak bulunabilir mi? Yani kim satın alacak THY’yi mesela? Ehven fiyatlar olur mu olmaz mı? İkincisi de kaynak temini biraz har vurup harman savurmak gibi bir anlama da gelebilir mi?
HE: Sağlanması gerekli toplumsal koşullar neyse, bunlar için tedbirler alıyorsak ve bunu alan özel firmaya kabul ettirmek istiyorsak, bunun fiyatı etkilemesi kadar doğal bir şey olamaz. Dolayısı ile o zaman sanki bu koşullar konulmadığındaki bedelle satılabilecekmiş gibi düşünmenin anlamı yok. “Toplumsal amaçlara boşverelim” dediğiniz zaman onun da bir siyasi faturası olması lazım. Özetle bu amaçlar arasında bir ödünleşim var. O yüzden de planlı, programlı ve zamanında yapmak lazım.
Bunlardan tamamen bağımsız bir sorunumuz da, bu konjonktürde THY müşteri bulabilir mi, ödeme koşulları ne olur? Telekom’da başımıza geleni anımsatayım. Bir tarihte 20 milyar dolar değeri olan kuruluştan söz ediyoruz. Şimdi ise üzerine para verseniz kimsenin almayacağı bir hale dönüştü. Orada büyük bir fırsat kaçırıldı. Bunun nedeni tümüyle konjonktürel gelişmeler.
THY'nin fiyatı
THY gibi bir kuruluşun değeri olduğu açık. O değeri iyi ölçüp kamuoyunu da iyi bilgilendirmek gerekli. Çünkü, kolay anlaşılabilir bir konu değil. Uçak sayısını fiyatı ile çarpıp şirketin değeri bulunmaz. Bir havayolunu değerlendirmek de çok zor bir iştir; uçakların ne kadarı kendisinin, ne kadarı kiralanmış? Uçakların yaşı kaç? Havayolu hangi hatlarda uçuyor, o hatların büyüme potansiyeli ne? Rekabet ne yönde gelişiyor? Yer hizmetlerinden yararlanırken ayrıcalıklı fiyat alıyor mu? Uçaklarını almak için gerekli finansmanı devletten ucuz kredi ya da benzeri bir destek alıyor mu?
Bunların güvenilir bir (ya da daha fazla) teknik kuruluşa inceletilip değerlendirilmesi gerekli. Firmanın özelleştirme bedeli ancak bu analizlerden sonra çıkabilir.
Bütün bunlardan sonra da dünyada havayollarında işlerin çok da iyi gitmediği bir ortamda bir havayolunu almaya talip olup olmayacağı da ayrı bir konu. Tabii bu sadece THY için değil tüm havayolları için geçerli.
Türkiye’nin bu özelleştirme işini yapması gerekli gibi görünüyor ama benim kaygılandığım iki nokta var. Bunlardan ilki bu işin “çok hasılat” sağlamaya odaklanmış olması. Bu da özelleştirmenin diğer boyutlarına yeterince önem verilmemesi ya da kamuoyunun bilgilendirilmemesine yol açması olasılığı. Özelleştirmenin neyi getirip, neyi götürdüğünü, yaşamımızı nasıl etkileyeceğini, bir terslik olmaması için hangi önlemlerin alınması gerektiğini, alınıp alınmadığını bilmemiz gerekir diye düşünüyorum. Bu nokta beni biraz rahatsız ediyor.
ÖM: Sırf hasılat amaçlı düşünülmesi meselesi?
HE: Evet.
ÖM: İki kaygı var demiştin, ikinci nokta neydi?
HE: İkinci kaygım da şu: Diyelim ki özelleştirme çok başarılı oldu, sözgelimi konjonktür değişti, biz 4 milyar dolar bekliyorduk 9 milyar dolar geldi. Bu eğer kamu kesiminin işleyişi ile ilgili yapmamız gerekenleri yapmayı boşvermemize yol açacaksa, yani rehavet getirecekse sorun daha da büyüyecek demektir. Çünkü söz ettiğimiz kamu kuruluşları zaten kârlı… Kamu kesiminin açık vermesine yol açan yüklenimler başka yerlerde. Bunların bir kısmı toplumsal bakımdan gerekli, bir kısmı ise hata… Biz kamu kesiminin işleyiş biçimini bir an önce yeni toplum anlayışımıza göre değiştirmezsek, özelleştirme sonunda elde ettiğimiz kazanç, durumu kalıcı olarak değiştirmeyi sağlamayacak. Bir anlamda boşa gidecek.
Bu nedenle reform sorunun önemi vurgulanmalı ve gündemde tutulmalı. Bu arada belirtmem gerekir. Reform, “şu kadar insanı çıkaracağız” demek değil. Reform kamu kesiminin çalışma biçiminin değiştirilmesi, etkinliğinin artırılmasıdır. Onun için bu işin ciddi tutulması lazım. İşte beni tedirgin eden bir konu da bu: Özelleştirmenin başarılı olmasının reform tembelliğini davet etmesi. Tabii özelleştirme başarılı olmazsa, “bu iş olmuyor” diye bir küskünlük de gelebilir. Bundan da korkuyorum. Yani çok korkuyorum…
ÖM: Genel reform çerçevesi içinde ele alınması noktasının da önemle altının çizilmesi lazım herhalde. Korkularımızla gidiyoruz...
(23 Ocak 2003 tarihinde Açık Radyo’da yayınlanmıştır.)
